當前，大氣污染治理面臨新的形勢和挑戰，實現空氣質量改善的難度較以往明顯上升。那么，被外界稱為“大氣十條3.0”的《空氣質量持續改善行動計劃》，在治理思路上有什么變化？距離目標實現還有不到兩年的時間，面臨的困難會有哪些？還需補齊哪些短板？

帶著這些外界普遍關注的問題，《環境經濟》專訪了中國環境科學研究院研究員、原副院長，我國大氣污染防治攻關聯合中心副主任柴發合。他作為大氣污染防治領域的科技工作者，經歷了新時代十年藍天保衛戰的所有重要節點。

環境經濟：請您介紹一下《空氣質量持續改善行動計劃》（以下簡稱“大氣十條3.0”）出臺的背景？

柴發合：從《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條1.0”）制定前灰霾天氣頻發，到《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（以下簡稱“大氣十條2.0”）制定前空氣質量明顯改善但重污染過程仍然多發，再到2020年基本上實現藍天常駐，不到8年的時間，我國空氣質量取得顯著改善。

數據顯示，2013～2022年，我國在GDP翻了一番的情況下，細顆粒物（PM2.5）平均濃度下降了57%，重污染天數減少了93%，成為全球空氣質量改善速度較快的我國。

雖然我國空氣質量不斷改善，人民群眾藍天獲得感、幸福感顯著提升，但我國大氣環境形勢依然嚴峻，大氣環境問題的長期性、復雜性、艱巨性仍然存在，空氣質量與保護人民身體健康的要求、與美麗中國建設目標仍有較大差距。

從世界上來看，我國環境空氣質量標準（GB 3095—2012）規定的污染物濃度限值比發達我國要寬松一些。特別是PM2.5平均濃度限值，是世界衛生組織新空氣質量指導值的5.8倍。從污染現狀來看，2022年，我國仍有25%的地級及以上城市PM2.5平均濃度超過我國二級標準，全國PM2.5重污染天人為因素導致占的總天數90%以上。PM2.5仍是影響我國空氣質量和公眾健康的主要污染物。

基于這樣的一個背景，為了持續深入打好藍天保衛戰，切實保障人民群眾身體健康，以空氣質量持續改善推動經濟高質量發展，國務院出臺了“大氣十條3.0”。

環境經濟：在您看來，與“大氣十條1.0”和“大氣十條2.0”相比，“大氣十條3.0”在面臨形勢、治理思路上有什么不同？在治理重點和措施上有什么改變？

柴發合：與“大氣十條1.0”和“大氣十條2.0”突出“防治”相比，“大氣十條3.0”重在“提升”。面對“十四五”以來大氣污染治理面臨新特點和新挑戰，實現空氣質量改善的難度較以往明顯上升，要促使更多的城市實現空氣質量達標，已經達標的城市要持續改善，就必須要準確治污。

——突出問題準確。“大氣十條3.0”明確以降低PM2.5濃度為主線，以減少重污染天氣為重點，大力推動氮氧化物和揮發性有機物（VOCs）減排，明確了“十四五”大氣污染防治的主攻方向。

——突出時間準確。一方面，秋冬季北方地區大氣環境容量下降，如京津冀及周邊地區秋冬季大氣環境容量比春夏季平均小30%左右；另一方面，秋冬季采暖導致污染物排放強度顯著高于夏季，PM2.5濃度處于高位。特別是出現逆溫、近地面小風、高濕等極端不利氣象條件時，區域環境容量進一步減少50%～70%，重污染天氣多發頻發。“大氣十條3.0”提出持續推進北方地區清潔取暖，完善重污染天氣應對機制，季節性減排疊加預警應急，以減少重污染天氣發生。

——突出區位準確。錨定京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原三個重點區域，將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等地區納入京津冀及周邊地區，將浙江南部、安徽南部空氣質量較好且對區域PM2.5污染影響較小的地區調出長三角，將汾河谷地和陜西關中地區作為汾渭平原主要范圍，有利于更準確、高效地開展區域空氣質量聯防聯控，同時減少對經濟社會的影響。

——突出對象準確。大氣污染源排放清單測算結果顯示，從主要污染物排放的行業（領域）貢獻來看，火力發電、鋼鐵、焦化、水泥、機動車、非道路移動機械等重點行業（領域）對氮氧化物排放的貢獻在80%以上，工業涂裝、石化化工、建筑涂料、機動車、油品儲運銷等對人為源VOCs排放的貢獻超過70%。因此，“大氣十條3.0”瞄準產業、能源、交通運輸結構優化調整，強化污染源深度治理。

——突出措施準確。“大氣十條3.0”在結構調整方面提出促進產業產品綠色升級、加速能源清潔低碳高效發展、大力發展綠色運輸體系等14項措施；在污染源綜合治理方面提出強化面源污染治理和精細化管理水平，強化多污染物減排7項措施；重點區域措施力度更大，特別是京津冀及周邊地區繼續實施“以鋼定焦”、煤炭消費量較2020年下降10%、大型規模化畜禽養殖場大氣氨排放總量較2020年下降5%等，為各地采取行動提出了明確路徑。

“大氣十條3.0”提出的許多措施，既是持續改善空氣質量的必要措施，也是實現“雙碳”目標的必要措施，很好地體現了減污與降碳之間的協同性。

環境經濟：“大氣十條3.0”提出了到2025年的目標，距離目標實現不到兩年，完成這個目標可能會面臨哪些困難？

柴發合：現在空氣質量持續改善面臨的主要問題，就像大家比喻的那樣，“病來如山倒，病去如抽絲”。目前，空氣質量再進一步改善的難度也在加大，再加上我們正處于推動經濟社會發展綠色轉型的過程中，完成“大氣十條3.0”的目標任務還會面臨一些難點。

一個是在轉型過程中，原來高污染、高能耗的產業體量還是比較大，導致污染物排放量過大，特別是顆粒物、氮氧化物、揮發性有機物等污染物排放量處于一個高位。但這些產業轉型需要一個過程，除了進一步優化產業結構，有沒有更好的綠色低碳生產技術涌現出來，有沒有更高的污染防控技術涌現出來，這對我們來說都是挑戰。只有把污染物減排的量減下來，空氣質量才能真正持續改善。到了“大氣十條3.0”這一階段，沒有任何捷徑可以走。

另一個是煤炭的問題，也就是能源結構轉型的問題。我們我國的能源綠色轉型在全世界是走得較快的，但真正要解決問題還要一段時間，要從我國能源安全、綠色轉型和實現“雙碳”目標等多個因素進行綜合平衡和考慮。在這個過程中，一是要進一步調整煤炭的使用方式。對于散煤治理，有些地方沒有做到位，有時候會出現散煤復燒的情況；做到位的地方，還要思考如何鞏固治理成效。二是燃煤鍋爐的治理。2013～2022年十年間，燃煤鍋爐從52萬臺下降到現在不足10萬臺，小鍋爐基本上都沒有了，那么剩下的這些鍋爐如何進行污染防治，如何朝著超低排放的水平去提升，這些都是要解決的問題。

此外，我還想強調的是，如何進一步加強對涉氣企業的管控？當前，有的地方仍存在偷排漏排、數據造假、不按證排污的現象。對于這類情況，我覺得要對這些涉氣企業加強培訓與教育，還要進一步強化多種執法手段的綜合運用，要讓涉氣企業不敢超標排放，不敢數據造假。

環境經濟：在您看來，當前的執法監管能力、環境監測能力、科學技術能力是否足以支撐？

柴發合：從環境治理能力來看，這十年來，生態環境監測工作取得長足發展，實現了監測網絡“全覆蓋”，為污染物來源的準確識別與控制提供了一個很好的基礎。生態環境執法能力，特別是非現場執法監管的能力水平得到提升，現場執法與非現場執法的有機結合，可以及時發現問題、解決問題，進一步提高執法效率。“十三五”以來，我國設立大氣重污染成因與治理攻關、我國重點研發計劃“大氣污染成因與控制技術研究”等專項研究，這些重要的科技突破和研究成果均為“大氣十條3.0”出臺和措施制定打下堅實基礎。

這次“大氣十條3.0”對加強能力建設進行了系統部署，特別是明確提出要健全法律法規標準體系。在我看來，這一點是非常重要的。

比如，“大氣十條3.0”提出，研究啟動修訂大氣污染防治法。我們要思考，在習近平生態文明思想指引下，大氣污染防治法的修訂要如何適應空氣質量不斷改善的需求和生態文明建設、美麗中國建設的需求。我們還要思考，“大氣十條3.0”實施完成后能否總結出好的經驗，又該如何把這些好經驗轉化成法律條文，為生態文明建設、美麗中國建設起到保障作用。

又如，“大氣十條3.0”提出，啟動環境空氣質量標準及相關技術規范修訂研究工作。《中共中央 國務院關于推進美麗中國建設的意見》明確提出，到2027年，各地級及以上城市力爭達標；到2035年，全國PM2.5濃度下降到25微克/立方米以下。要實現“25微克/立方米”目標，意味著我們的環境空氣質量標準也要逐步向世界先進水平靠攏。所以，從這個層面來看，“大氣十條3.0”表達了兩層含義：一是要在現有環境空氣質量標準的基礎上力爭早日達標，二是要通過制定新的環境空氣質量標準來推動空氣質量持續改善。所以，空氣質量持續改善不僅僅是“十四五”的事兒，是貫穿整個美麗中國建設的，未來是一個持續過程，這是大趨勢。

環境經濟：“大氣十條3.0”中的一個很大的變化，就是對重點區域有所調整。為什么要作出這樣的調整？

柴發合：“大氣十條3.0”在維持原重點區域的基礎上，結合近年工作實際，綜合考慮區域污染傳輸貢獻、空氣質量狀況、行政管理需求等因素，對個別城市進行優化調整。

一是將PM2.5濃度較高的山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區，消除了京津冀及周邊地區和長三角地區之間的“空白地帶”，從而更有利于開展區域聯防聯控。二是調整了京津冀及周邊地區和汾渭平原的部分城市，比如把山西的4個城市調整到汾渭平原，使得一個省份只在一個重點區域內，行政管理更加系統，也降低了行政成本

環境經濟：當前，有輿論認為，“大氣十條3.0”將山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區，是因為大氣污染南移了。您怎么回應這種觀點？

柴發合：這種觀點是不正確的。京津冀及周邊地區的大氣治理在當前仍然是重中之重。之所以出現這種觀點，恰恰說明之前京津冀及周邊地區“2+26”城市大氣治理成效顯著。我們曾統計過，納入京津冀及周邊地區的“2+26”城市，其PM2.5平均濃度下降的幅度比沒有加入的要大得多。這就顯得山東南部、河南中南部等城市的PM2.5平均濃度與京津冀及周邊地區“2+26”城市PM2.5平均濃度是差不多的，甚至有時候還高于后者。這次“大氣十條3.0”把山東南部、河南中南部等城市納入京津冀及周邊地區，不是說大氣污染南移了，而是在新的目標要求下這些城市現在已經成了大氣治理的重點城市。

還有一點值得注意，2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于調整生態環境部職責機構編制的通知》，明確不再保留京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組及其辦公室，生態環境部大氣環境司不再加掛京津冀及周邊地區大氣環境管理局牌子。當時這個文件發布后，就有輿論認為聯防聯控不重要了，其實這是錯誤解讀。這次“大氣十條3.0”明確提出，我國統籌推進京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控工作。原來是由生態環境部協調，現在變成由我國統籌，實際上現在的聯防聯控比之前是強化了。

環境經濟：之前有專家指出，在大氣污染防治過程中，我國環保產業和市場領域存在簡易低效設施大行其道、部分治理設施質量低劣、全過程治理技術亟須攻關等問題。您覺得，我們還要補哪些短板？

柴發合：確實有這些問題。我們我國的污染治理基本上是市場化的。從目前的污染治理技術、設備研發以及成果運用的情況來看，我認為與大氣污染治理的進程是能夠初步匹配的，但從技術角度出發，有兩點可能需要更進一步提升。

先進點是技術研發本身。我們現在很多技術是從國外引進來吸收轉化的，引進來以后甚至比國外都用得好，但是基本上沒有顛覆性的技術。污染防治水平要想再進一步提高，需要先進的技術和裝備。建議在我國層面上組織一些大的研發計劃，圍繞大氣污染治理的重點難點痛點進行集中攻關。

第二點是建立我國污染治理技術評估認證體系。我們到企業調研，企業負責人告訴我們，他們想治理，但是面對五花八門的技術和設備，他們不知道也不會選，較后誰報價低就選誰。有些企業確實上了治污設施，但是沒用多長時間又拆了。所以，建立一個具有權威性的污染治理技術評估認證體系和清單機制非常重要，并且清單應該動態更新，把不好的技術剔除掉，把更好的技術放進來。這是未來實現更精細化管理，也是進一步協同減排大氣污染物的一個重要途徑。

環境經濟：我們知道您長期從事大氣環境科學研究工作，那么圍繞空氣質量持續改善，您認為在科學研究方面還需要開展哪些工作？

柴發合：“大氣十條3.0”明確要求加強決策科技支撐，特別指出研究低濃度、大風量、中小型VOCs排放污染治理技術，提升VOCs關鍵功能性吸附催化材料的效果和穩定性。研究分類型工業爐窯清潔能源替代和末端治理路徑，研發多污染物系統治理、低溫脫硝、氨逃逸準確調控等技術和裝備。推進致臭物質識別、惡臭污染評估和溯源技術方法研究。開展沙塵天氣過程發生發展機理研究。

強化科技支撐對不斷深化我國大氣環境的科學認知、提升大氣污染防治水平和空氣質量監管能力十分重要。大氣環境科學領域經過多年的研究，構建了多層次、多維度、多要素環境感知體系，弄清了我國大氣重污染的主要來源和成因，攻克了一批深度控制技術，支撐建立了我國高效大氣環境監管體系。但研究計劃部署的長期性、系統性、針對性還不強，一些關鍵科學問題與技術難點仍有待突破，科研對大氣污染防治實踐的引領性和指導性還不夠，科技管理與評估體系還不健全，研究成果轉化率還不高，有些成果變為一堆文稿，有些成果被束之高閣，有些成果沒有形成污染防治的措施和大氣環境管理的能力。

新時期空氣質量持續改善需要高水平的科技支撐。建議設立我國中長期空氣質量改善科技重點專項，系統梳理我國大氣污染防治的重大我國需求和科技關鍵問題，攻克我國大氣污染防治所面臨的重大科技難點，為空氣質量持續改善持續提供強大的科技動力。這是一項巨大的系統工程，應統籌發展與減排、空氣質量改善與氣候變化應對、人群健康保護與生態資源保護、長期規劃和短期措施的持續性和有效性，確定科技發展戰略，繪制科技研發藍圖，組織優勢研究隊伍，采用大氣攻關創建的“舉國模式”，穩定支持，持續研發，形成大平臺，不斷攻克關鍵技術，繼續助力準確、科學、依法治污，推動空氣質量持續改善。